Lainsäädäntö
5
/2012

Teija Metsäranta, työmarkkinalakimies
Kuva: Pixhill

25.10.2012

Mikä ihmeen julkinen valta?

Kunnassa tehtävissä työtehtävissä itsessään ei ole eroja, jotka edellyttäisivät tiettyä palvelussuhteen lajia. Tehtäviin mahdollisesti sisältyvä julkisen vallan käyttäminen on otettava kuitenkin huomioon.

Kuntalain mukaan kunnan palveluksessa oleva henkilöstö on virkasuhteessa tai työsuhteessa kuntaan. Tehtävää, jossa käytetään julkista valtaa, hoidetaan virkasuhteessa. Muuten palvelussuhteena on oltava työsopimussuhde.

Alun perin kuntalaissa säädettiin virkojen perustamisesta viranomaistehtävää varten. Käytännössä palvelussuhdelajin valinta ei ollut johdonmukaista ja henkilöstöä palkattiin tekemään samaa työtä sekä virkaettä työsopimussuhteeseen.

Virkasuhteen käyttäminen ”kytkettiin” vuonna 2003 voimaan tulleilla säädösmuutoksilla (kuntalaki ja laki kunnallisesta viranhaltijasta) julkisen vallan käyttämiseen. Muutoksella pyrittiin rajaamaan virkasuhteen käyttöalaa sekä yhdenmukaistamaan samaa työtä tekevien oikeudellista asemaa. Julkinen valta palvelussuhdelajin valintakriteerinä on periaatteessa normatiivinen määräys, mutta kunnan määriteltäväksi jää se, käytetäänkö tehtävässä julkista valtaa vai ei.

Tehtävän luonne ratkaisee

Tarkasteltaessa virka- tai työsopimussuhteen käyttöalaa merkityksellistä ei ole se, minkä lain alaisesta toimialasta on kyse, vaan ratkaisevaa on tehtävien luonne. Joissakin erityislainsäädännöissä (esimerkiksi sosiaalihuoltolaki ja maankäyttö- ja rakennuslaki) on kuitenkin edelleen säännöksiä, joissa edellytetään, että määrättyjen tehtävien hoitamista varten kunnassa tulee olla viranhaltija.

Pääosin viranhaltijat toimivat kunnan erityistoimialalla eli niissä tehtävissä, joita kunnat hoitavat lakiin perustuen. Tyypillisiä viranhaltijoita kunnassa ovat perusterveyden huollon lääkärit ja peruskoulun opettajat.

Valtaosa työstä on tosiasiallista toimintaa eli hoitamista, opettamista tai sosiaalityötä. Tehtäviin voi sisältyä myös julkisen vallan käyttämistä ja sen vuoksi palvelussuhdelajina tulee olla virkasuhde.

Lääkärin työssä julkisen vallan käyttämistä sisältyy mm. nk. pakkohoitoon liittyvä päätöksenteko (ks. Kuntatyönantaja-lehden 4/2012 artikkeli sivulla 32), opettajan työssä mm. oppilasarvosteluun.

Miten määritellä julkinen valta

Miten julkinen valta on sitten määriteltävissä? Tarkkarajaisesti ei ollenkaan.

Käsitteellä voidaan kuitenkin katsoa olevan melko vakiintunut sisältö. Perinteisesti julkinen valta voidaan määritellä niin, että se on sopimukseen perustumatonta, yksipuolista määräämistä yksityisen edusta, oikeudesta tai velvollisuudesta. Sitä käytetään määrämuotoisessa päätöksenteossa ja tosiasiallisesti esimerkiksi pakkokeinoilla, joissa kajotaan konkreettisesti henkilökohtaiseen vapauteen.

Kunnallishallinnossa julkista valtaa käytetään myös edun ja oikeuden antamisena esimerkiksi myöntämällä erilaisia lakiin perustuvia lupia sekä palvelevana julkisena valtana, kun kuntalaisille järjestetään erilaisia yhteiskunnallisia palveluita.

Julkista valtaa voidaan lähestyä myös subjektikäsitteenä. Jälkimmäisenä julkinen valta osoittaa ne tahot, joita velvoitetaan. Julkisen vallan käytölle onkin ominaista se, että siihen velvoitetulla on paitsi oikeus julkisen vallan käyttämiseen myös velvollisuus ryhtyä julkisen vallan käyttöä sisältävään toimeen.

Perustuslaissa julkisen vallan subjekteiksi määritellään valtio ja kunnat virkamiehineen ja päätöksentekoelimineen. Perustuslain lähtökohtana on, että kaikki julkisen vallan käyttö tulisi viime kädessä voida johtaa perustuslaista. Perustuslaissa ei kuitenkaan säädellä julkisen vallan yksityiskohtaista järjestämistä.

Virkavastuu on laajennettua oikeudellista vastuuta

Rikosoikeudellisen julkisen vallan käsite liittyy keskeisesti virkavastuuseen. Virkavastuu on tehostettua ja laajennettua oikeudellista vastuuta ja sen kohteena on julkisen vallan käyttö, jota virkasuhteinen henkilö käyttää. Laajennetun oikeudellisen vastuun perusteena on yksinomainen oikeus julkisen vallan käyttöön sekä korostettu vaatimus julkisesta luotettavuudesta ja objektiivisuudesta.

Näiden periaatteiden vuoksi myös oikeudellinen vastuu on ankarampi. Virkavastuu koskee viranhaltijoiden ohella myös muita julkista tehtävää hoitavia eli yksilön oikeusasema ei ole riippuvainen siitä, onko jonkin julkisen tehtävän hoitaminen uskottu virkamiehelle vai hoidetaanko sitä virkamieskoneiston ulkopuolella.

Julkista valtaa on Suomessa voinut perinteisesti käyttää vain viranomaiset ja viranomaisten nimissä vain laillisesti virkoihin nimetyt virkamiehet. Periaate ei ole kuitenkaan täysin ehdoton. Julkista valtaa ja julkisia tehtäviä voidaan antaa rajoitetusti myös muille kuin viranomaisille, kun tehtävien hoitamisesta ja siinä noudatettavasta menettelystä annetaan riittävän yksityiskohtaiset säännökset ja oikeusturvanäkökohdat otetaan huomioon. Julkisia tehtäviä hoitavien henkilöiden tulee myös kuulua rikosoikeudellisen vastuun piiriin.

Merkittävää julkista valtaa ei voi antaa viranomaiskoneiston ulkopuolelle missään tilanteessa. Esimerkkinä tästä on mm. itsenäiseen harkintaan perustuva oikeus käyttää voimakeinoja tai puuttua muuten merkittävällä tavalla yksilön perusoikeuksiin. Tällaisia hallinnonaloja on erityisesti valtionhallinnossa, esimerkiksi poliisi- ja tullihallinto.

Perustuslaki ei siis määritä tai rajaa sitä, että julkista valtaa voitaisiin käyttää vain viranomaiskoneistossa. Yksityisen oikeussubjektin toiminta voi olla myös julkista. Perustuslaki ei myöskään välittömästi sääntele hallinnon toteuttamista suhteessa virkasuhteeseen tai työsopimussuhteeseen tai suojaa virkasuhteen tai muun palvelussuhteen laadun säilymistä laadultaan muuttumattomana.

Yliopistouudistuksessa vuonna 2009 kaikkien yliopistojen henkilöstö siirtyi virkasuhteesta työsopimussuhteeseen. Perustuslakivaliokunta katsoi, että siihen ei ollut valtiosäännöstä tulevaa estettä, vaikka yliopistojen erityistehtävään liittyy selkeästi julkisen vallan käyttöä. Julkista valtaa käytetään myös KELAssa, jossa koko henkilöstö on työsopimussuhteisia. Henkilöstön rikosoikeudellisesta vastuusta on säädetty näissä organisaatioissa lailla.

Samaa työtä sekä julkisella että yksityisellä

Nykyisin yksityinen ja julkinen sektori eivät enää ole selkeästi erotettavissa toisistaan. Julkisissa ja yksityisissä organisaatioissa tehdään samaa työtä sekä tarkoituksenmukaisuussyistä että välttämättömyydestä, jos palveluiden tuottaminen julkisessa organisaatiossa ei onnistu esimerkiksi työvoimapulan vuoksi.

Terveydenhuollossa toimii laaja yksityisten yritysten hallinnoima välitys- ja vuokraustoiminta ja terveydenhuollon palvelutuotantoa on yksityistetty. Tiedossa on yksityisten keikkalääkäreiden erilainen vastuu näiden hoitaessa julkista valtaa sisältäviä tehtäviä. Lainsäädäntöön ei ole sisältynyt riittäviä toimivaltasäännöksiä, joihin julkisen vallan käytön tulee aina perustua ja siksi tilanne on ollut tältä osin lainvastainen. Asiasta on annettu useita hallinto-oikeuden ratkaisuja.

Jo edellisellä hallituskaudella oli vireillä lakiesitys mm. mielenterveyslain muuttamiseksi, jotta lainsäädäntöön saataisiin tarvittavat rikosoikeudelliset ja vahingonkorvausoikeudelliset säännökset tilanteisiin, joissa julkista valtaa käyttää muu kuin virkasuhteessa oleva lääkäri.

Kuntalaiselle oleellista oikeus palveluun

Julkisen vallan käsite on siis tulkinnanvarainen, vaikka sillä on myös vakiintunutta merkityssisältöä. Palvelussuhdelajin valintakriteerinä julkisen vallan käyttäminen ei toimi tarkoituksenmukaisesti, jos valintaperuste ei ole johdonmukainen.

Aiheellisesti voi kysyä mihin tarvitaan kahta erilaista palvelussuhdetta. Kunnassa tehtävissä työtehtävissä itsessään ei ole eroja, jotka edellyttäisivät tiettyä palvelussuhteen lajia. Samoja tehtäviä tehdään joka tapauksessa laajalti sekä yksityisellä että julkisella sektorilla.

Kuntalaiselle on oleellista käytännössä toteutuva oikeus palvelun saamiseen. Palveluja antavan työntekijän (tai viranhaltijan) luotettavuus perustuu ennen kaikkea koulutukseen ja muuhun riittävään osaamiseen, ei niinkään palvelussuhdelajiin.

Yhteystiedot

Teija Metsäranta

johtava työmarkkinalakimies
Puhelin:
+358 9 771 2468
Matkapuhelin:
+358 50 562 7140
Sähköposti:
Teija.Metsaranta@kt.fi
Organisaatio:
KT Kuntatyönantajat
Opetus- ja sivistystoimen palvelussuhdeasiat